《基本法》頒布三十周年研討會 張勇發言全文(二)

第三部分，給大家介紹一下《基本法》構建的國家安全機制，大家一提起在香港的國家安全問題，每個人不由自主地就想到二十三條立法，僅僅是二十三條立法嗎？大家知道，香港《基本法》是經過了四年八個月的起草的一部法律，它實際上對國家安全作了一個系統化的制度構建。要理解《基本法》當中，對於國家安全問題所構建的機制、體制。

那首先要談一下「一國兩制」的宗旨是甚麼，為甚麼中國政府要提出「一國兩制」這麼一個國策，來解決香港、澳門、台灣問題，「一國兩制」的宗旨就兩條。第一條，維護國家主權統一和領土完整；第二條，保持香港長期繁榮和穩定，沒有第三條。這兩條就如同「一國兩制」這個基本國策的車之兩輪、鳥之雙翼，缺一不可。

《基本法》就是把「一國兩制」法律化，所以在起草《基本法》的時候，它要構建香港特別行政區的制度，它一定要落實這兩個根本宗旨，要把握甚麼樣的原則來落實「一國兩制」根本宗旨，構建整個特別行政區的制度呢？它也是把握了兩個原則，第一個原則，就是中央授權下的高度自治，這個在《基本法》的第二條就做了明確規定，全國人民代表大會授權香港特別行政區實行高度自治；第二個原則，它是要構建以愛國者為主體的「港人治港」，不是甚麼人都可以治港的，要以愛國者為主體，甚麼是愛國者？小平先生說的很通俗，尊重自己的民族、誠心誠意擁護祖國、恢復行使對香港的主權要誠心誠意。

第三，不損害香港的繁榮和穩定，我們可以用這三個標準去衡量現實當中的人和事，那麼在這麼一個構建下《基本法》160個條文，都是受這兩個基本原則所統領的，那麼在國家安全問題上要理解《基本法》所構建的體制、機制可以從三個層面來理解它們。第一個層面是原則的層面；第二個層面是中央的層面；第三個層面是特區的層面。

在原則層面兩個條文最重要，也是核心。第一個條文就是《基本法》的第一條，開宗明義，香港是中華人民共和國不可分離的部分，它是統領整部《基本法》的，這個條文的意義在哪裡？這個條文確定了香港的憲制地位，不是一個國家。另外一條，第十二條，香港是直轄於中央人民政府的地方行政區域，這一條的意義在哪裡？它確定了香港作為地方政府的屬性，在維護國家安全問題上，地方政府是基本義務。

從中央層面來講，內容也是很豐富的。首先，國家安全最顯性的兩個部分，中央政府直接負責了就是國防、外交事務，這個大家都耳熟能詳，記憶深刻。但是遠遠不限於此，十八條第三款又規定全國人大常委會可以作出決定，將全國性法律列入《基本法》附件三到香港特區實施，它可以列入那些全國性法律呢？大家經常說的是國防、外交，但是不限於此。

還有第三點、第三部分就是其他不屬於特別行政區自治範圍內的全國性法律，只要是這一類法律，全國人大常委會都可以把它列入附件三到香港實施。除此之外，還有中央負責的事務，在兩種情況下，中央人民政府，就是國務院可以發布命令將所有的任何全國性法律在香港實施。第一種情況，全國人大常委會宣布我們國家進入戰爭狀態、打仗了；第二種情況，香港特別行政區發生了特區政府控制不了，同時也危及國家統一和安全的動亂。而全國人大常委會宣布香港進入緊急狀態，在這種兩種情況下，國務院就直接可以把任何全國性法律宣布在香港實施，這是中央在國家安全上享有的權利。

從特區層面來講，也不僅僅是二十三條這麼簡單的事。首先，《基本法》規定香港原有法律當中，維護國家安全的內容繼續保留，《基本法》規定了，很多條文都有，原有法律基本保留。其中就包括97年前，維護國家安全的法律要繼續保留。其次才是在第二十三條當中，規定香港「應當自行立法禁止七類危害國家安全的行為和活動」，對於原有法律怎麼看？

香港原有法律是1997年回歸前，英國管治時期制定的法律，這些法律的憲制基礎是英國，所以從主權、國家主權的概念上來講，這些法律過了97年7月1日，到了97年7月1日凌晨，這些法律都應該失效了。但是在「一國兩制」國策的指導下，《基本法》對原有法律的過渡，作了一個制度性的設計，這就是第一百六十條。所以它要經過一個中國國家主權的確認程序，才能成為香港特區的法律。

為此，1997年2月，全國人大常委會依據《基本法》第一百六十條，作了一個處理香港原有法律的決定。這個決定廢除了一部分香港原有的法律，不讓它過渡，宣布了一部分法律當中的部分條款無效，也不讓它過渡。同時又規定了原有法律，要採用為香港特別行政區法律，必須要適應一系列的原則，它要經過一個適應化的過程，二十三條立法怎麼看呢？

第二十三條的規定，首先第二十三條的內容遠遠不能涵蓋國家安全立法的內容，這七類行為或活動，它只是國家傳統安全當中，國家安全當中的政權安全當中的一部分，它遠遠涵蓋不了國家安全立法。同時，《基本法》第二十三條不是一個授權條款，它是一個義務條款，它說特別行政區應自行立法禁止。

翻開《基本法》160個條文，明確寫授權二字的有十三處，比如前邊說的第二條，全國人民代表大會授權香港特別行政區實行高度自治；比如第九十六條，中央人民政府授權特別行政區政府可以去與外國簽訂司法互助方面的安排，都是明確講授權的，有十三處。而《基本法》第二十三條，不是授權條款，它是一個香港特別行政區作為一個地方政府，應當承擔的一個義務條款。那這23年過去了，到今天香港特別行政區在維護國家安全的方面，是一個甚麼樣的狀況呢？法律制度是空白，原有法律當中維護國家安全的內容沒有進行適應化，大家拿起手機可以查一下，都能查到。香港特區現在的刑事罪行條例，比如叛逆罪，赫然寫道還是英國女皇陛下，赫然在目，23年過去了。二十三條立法，不用說了，沒完成，所以法律制度是空白，在維護國家安全方面。

執行機制又如何呢？特別行政區沒有設立專門維護國家安全的專門機關，而中央也沒有在香港派駐維護國家安全的專門機關，所以也是缺失。如果天下無事倒也好，偏偏這幾年，香港國家安全方面這個漏洞所帶來的風險日見凸顯，「港獨」冒起，而且是肆無忌憚，所以面對香港這些年，出現的國家安全方面出現的這些問題，新風險、新問題。中央不能不關注、不能不重視，否則中央政府的首要責任就是失職。

中央政府作為一個主權國家來說，應對、化解一個地區出現的危害國家安全的風險有很多手段。比如說，我可以全國人民代表大會，我可以作決定。還比如說，全國人大常委會，我可以將國家安全方面的全國性法律列入附件三，到香港實施嘛，也可以做。還比如說，我可以制定新的法律，我可以解釋新的法律，我可以解釋法律、我還可以修改法律，我還可以按照《基本法》第四十八條第八項，由中央人民政府給行政長官發布指令，要求他作一些維護國家安全方面的措施、事情，都可以。法律手段，有，中央反覆權衡，也是要堅持 「一國兩制」，但同時要完善「一國兩制」，反復權衡，最後決策，採用「決定+立法」的方式來彌補香港特別行政區在維護國家安全方面，出現的問題和風險。